Ruhen der Approbation vor Abschluss des Strafverfahrens zulässig?

Macht sich ein Arzt des Verdachts einer Straftat schuldig, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergeben kann, kann ihm/ihr die Approbation entzogen werden. Dazu bedarf es keiner Verurteilung, es reicht eine hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit, bzw. ein hinreichender Tatverdacht. Nach einem jahrelangen Prozess, in dem ein Arzt gegen seinen Approbationsentzug geklagt hatte, entschied nun das Bundesverwaltungsgericht für den Kläger. Im vorliegenden Fall wurde dem Arzt vorgeworfen, über mehrere Jahre hinweg in rund 550 Fällen unrichtige Gesundheitszeugnisse ausgestellt und damit den Erhalt unberechtigter Leistungen von Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung im Umfang von mehr als 800.000 € gefördert zu haben.

§ 6 Bundesärzteordnung (BÄO) legt fest, wann die zuständige Regierungsbehörde das Ruhen der ärztlichen Approbation aussprechen darf. Dies ist beispielsweise gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO der Fall, wenn gegen den Arzt wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet ist.

Allerdings setzt § 6 Abs. 1 Nr. 1 BÄO nicht nur ein eingeleitetes Strafverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung auch eine hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit in Bezug auf Straftaten voraus, die das Potential für einen Widerruf der Approbation wegen Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs haben. Grundsätzlich wird diese Anforderung durch den Eröffnungsbeschluss des Strafgerichts indiziert, der gemäß § 203 StPO nur erlassen werden darf, wenn ein hinreichender Tatverdacht besteht.

Das Ruhen der Approbation ist bereits mit erheblich negativen Folgen für den Arzt verbunden, da dieser gemäß § 6 Abs. 3 BÄO während des Ruhens den ärztlichen Beruf nicht ausüben darf, sodass ein vorläufiges Berufsverbot besteht.

Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich nunmehr mit der Frage zu beschäftigen, welche Voraussetzungen für eine Anordnung des Ruhens der Approbation während eines laufenden Strafverfahrens erfüllt sein müssen.

Sachverhalt

Der Kläger ist approbierter Arzt und Mitglied einer Gemeinschaftspraxis. Nachdem ein Landesverband von Betriebskrankenkassen ihn und weitere Beschuldigte angezeigt hatte, wurde er nach Durchführung des Ermittlungsverfahrens durch die Staatsanwaltschaft u. a. wegen Beihilfe zum Betrug im Jahr 2015 angeklagt. Dem Arzt wurde vorgeworfen, über mehrere Jahre hinweg in rund 550 Fällen unrichtige Gesundheitszeugnisse ausgestellt und damit den Erhalt unberechtigter Leistungen von Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung im Umfang von mehr als EUR 800.000,- gefördert zu haben.

Daraufhin ordnete die zuständige Bezirksregierung 2016 nach Anhörung des Arztes das Ruhen seiner ärztlichen Approbation an und forderte ihn auf, die Original-Approbationsurkunde spätestens zwei Wochen nach Bestandskraft der Verfügung zurückzugeben. Die dem Kläger in den Anklageschriften vorgeworfenen Straftaten waren nach Meinung der Regierung geeignet, sowohl seine Unwürdigkeit als auch die Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs zu begründen. Mit der Ausstellung unrichtiger Gesundheitszeugnisse werde nicht nur die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems gefährdet, sondern auch das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität der Ärzteschaft erschüttert. Häufigkeit, Dauer und Schwere der dem Kläger zur Last gelegten Taten ließen in der Gesamtbetrachtung die Prognose zu, dass er auch künftig seine Pflichten als Arzt nicht in hinreichendem Maß erfüllen werde. Eine Fortdauer seiner ärztlichen Tätigkeit begründete nach Ansicht der Regierung deshalb die konkrete Gefahr weiterer finanzieller Schäden in der Gesundheitsversorgung sowie einer weiteren Schädigung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Ärzteschaft. Aus den Ermittlungsergebnissen der Staatsanwaltschaft ergab sich nach Auffassung der Regierung auch eine hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit; in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens ordnete sie daher das Ruhen der Approbation an.

Hiergegen erhob der Arzt Klage zum Verwaltungsgericht Köln, das diese jedoch abwies. Das Gericht begründete sein Urteil damit, dass die wahrheitsgemäße Ausstellung von Gesundheitszeugnissen zu den beruflichen Pflichten eines Arztes gehöre. Diese ärztliche Tätigkeit sei fremder Kontrolle weitgehend entzogen; den Arzt treffe daher eine erhöhte Verantwortlichkeit, die gemäß § 278 StGB als Sonderdelikt strafbewehrt sei. Der Rechtsverkehr müsse sich auf die Richtigkeit ärztlicher Atteste verlassen können. Unabhängig hiervon begründe der strafrechtliche Vorwurf auch die Annahme der Unwürdigkeit, weil der Kläger das für die ärztliche Berufsausübung erforderliche Vertrauen zerstört habe. Die Behörde sei schon während des Strafverfahrens zum Erlass von Maßnahmen ermächtigt, um Patienten und die Allgemeinheit rasch zu schützen. Die Anordnung des Ruhens der Approbation betreffe stets Fälle, in denen die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs noch nicht festgestellt sei. Erforderlich aber ausreichend zur Regelung des Zwischenzustands sei deshalb eine hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit. Sie werde mit der Anklageerhebung indiziert; im Übrigen lägen mit den Zeugenaussagen der Arzthelferinnen, der festgestellten Überlassung des Kartenlesegeräts für Krankenversicherungskarten an einen Mitangeklagten und den weiteren Ergebnissen der staatsanwaltschaftlichen Anklage hinreichende Indizien vor, die der Kläger mit seinen Einwendungen nicht erschüttert habe, so das Verwaltungsgericht.

Gegen dieses Urteil legte der Kläger Berufung zum OVG für das Land Nordrhein-Westfalen ein. Dieses änderte das Urteil des VG ab und hob den Bescheid der Regierung auf. Zwar bestätigte das OVG sowohl die von der Regierung angenommene hinreichende Verurteilungswahrscheinlichkeit, da der Arzt zwischenzeitlich im Februar 2019 wegen Beihilfe zum Betrug in 30 Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von drei Jahren und neun Monaten sowie wegen Beihilfe zum versuchten Betrug in zwei Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von einem Jahr und vier Monaten verurteilt worden war als auch die Eignung der den Verurteilungen zugrundeliegenden Taten zur Annahme der Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit.

Jedoch beurteilte das OVG die Anordnung des Ruhens der Approbation als ermessensfehlerhaft, weil es an einer konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter gefehlt habe. Tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme, dass der offensichtlich weiter in geordneten Verhältnissen lebende Arzt bis zum Abschluss des Strafverfahrens seine ärztliche Tätigkeit für vermögensschädigende Handlungen zu Lasten der Krankenkassen ausnutzen werde, habe die Regierung nicht beigebracht. Art und Schwere der dem Arzt vorgeworfenen Taten allein indizierten eine Wiederholungsgefahr aber nicht. Schließlich spreche auch nichts dafür, dass der Druck des noch laufenden Strafverfahrens sowie des drohenden Verfahrens auf Widerruf der Approbation nicht bereits genüge, um sicherzustellen, dass der Arzt während des maßgeblichen Zeitraums keine Abrechnungsbetrügereien begehe. Auch das Vertrauen der Bevölkerung in eine ordnungsgemäße Gesundheitsversorgung werde ohne den Erlass der Ruhensanordnung nicht konkret gefährdet. Weder beträfen die Straftaten das unmittelbare Arzt-Patienten-Verhältnis noch würden medizinische Kompetenzen des Klägers in Frage gestellt. Der allgemeine Schutz des Ansehens der Ärzteschaft könne die schwerwiegende Präventivmaßnahme eines Berufsverbots nicht rechtfertigen.

Mit der von der Regierung eingelegten Revision begehrte diese die Aufhebung der OVG-Entscheidung.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligte sich an dem Verfahren und trug in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Gesundheit vor, die in der Bundesärzteordnung im Interesse des Gesundheitsschutzes vorgesehene Regelung zum Ruhen der Approbation drohe leerzulaufen, wenn von den Gerichten zu hohe Anforderungen an das Vorliegen einer konkreten Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter gestellt würden.

Entscheidung

Das BVerwG entschied, dass die Revision der Regierung nicht begründet sei und gab damit letztendlich dem klagenden Arzt Recht.

Zwar sei man zutreffend davon ausgegangen, dass die gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen für die Anordnung des Ruhens einer ärztlichen Approbation erfüllt waren. Denn zum einen sei die Annahme der hinreichenden Verurteilungswahrscheinlichkeit durch das OVG nicht zu beanstanden. Für die Anordnung des Ruhens der ärztlichen Approbation sei zum anderen erforderlich und ausreichend, dass die dem Arzt vorgeworfenen Straftaten – eine rechtskräftige Verurteilung unterstellt – die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit des Arztes zur Ausübung seines Berufs ergeben können. Die dem Arzt im Strafverfahren zur Last gelegten Taten müssen nach Art, Schwere und Anzahl das Potential haben, den Widerruf der ärztlichen Approbation zu begründen. Auch hier war aus Sicht des BVerwG die berufungsgerichtliche Beurteilung nicht zu beanstanden.

Die Verfügung des Ruhens der Approbation bewirke indes ein vorläufiges Berufsverbot und sei daher nach Auffassung des BVerwG an zusätzliche verfassungsrechtliche Vorgaben gebunden. Die hohe Wahrscheinlichkeit einer strafgerichtlichen Verurteilung wegen Straftaten, aus denen sich die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergeben könne, genüge nach Meinung des BVerwG mithin nicht, um die Anordnung des Ruhens der ärztlichen Approbation zu rechtfertigen. Da die Tatsachengrundlage vor dem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens nicht abschließend geklärt sei, dürfe das Ruhen einer ärztlichen Approbation nur angeordnet werden, wenn dies zur Abwehr einer konkreten, bereits vor dem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens drohenden Gefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut erforderlich und verhältnismäßig ist. Es bedürfe somit einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalles und insbesondere der Prüfung, ob eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für die geschützten Rechtsgüter befürchten lasse. Eine solche Gefahrenlage habe das Berufungsgericht aber jedenfalls rechtsfehlerfrei verneint.

Das BVerwG erläutert sodann in seinem Urteil die Voraussetzungen der Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsprüfung im Hinblick sowohl auf eine mögliche Unzuverlässigkeit sowie eine mögliche Unwürdigkeit des Arztes:

a) Unzulässigkeit

Für die Anordnung des Ruhens der ärztlichen Approbation wegen einer möglichen Unzuverlässigkeit des Arztes müssen aus Sicht des BVerwG tatsächliche Anhaltspunkte dafür belegt werden, dass der Arzt seine Berufspflichten in nächster Zeit verletzen werde und welche konkreten Gefahren insoweit drohen. Nur dann erweise sich die Ruhensanordnung, die gerade auf den Zeitraum bis zum Abschluss des strafgerichtlichen Verfahrens bezogen sei, als erforderlich. Sofern bereits aus anderen Gründen von einer Verhaltensänderung ausgegangen werden könne – etwa, weil während des Laufs des strafgerichtlichen Verfahrens mit einem Wohlverhalten des Betroffenen zu rechnen wäre, sei kein Anlass für Sicherungsmaßnahmen in Bezug auf diesen Zwischenzeitraum gegeben.

Die zur Begründung einer konkreten Wiederholungsgefahr erforderlichen Anhaltspunkte können sich auch aus den Anlasstaten ergeben. Ob deren Indizwirkung ausreiche, um eine Wiederholungsgefahr für die Zeit bis zum Abschluss des Strafverfahrens zu begründen, hänge von den Umständen des Einzelfalls ab.

b) Unwürdigkeit

Auch im Hinblick auf eine etwaige Unwürdigkeit des Arztes zur Ausübung seines Berufs dürfe das Ruhen der ärztlichen Approbation nur angeordnet werden, wenn dies zur Abwehr einer konkreten, bereits vor dem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens drohenden Gefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut erforderlich und verhältnismäßig sei. Der Widerruf einer ärztlichen Approbation wegen Unwürdigkeit bezwecke, das Ansehen der Ärzteschaft in den Augen der Öffentlichkeit zu schützen, um das für jede Heilbehandlung unabdingbare Vertrauen der Patienten in die Integrität der Personen aufrecht zu erhalten, denen mit der ärztlichen Approbation die staatliche Erlaubnis zur selbstständigen Ausübung der Heilkunde verliehen ist und in deren Behandlung sich die Patienten begeben.

Für die zur Anordnung des Ruhens einer ärztlichen Approbation wegen Unwürdigkeit erforderliche Begründung einer konkreten Gefahr gelten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts strenge Anforderungen. Dies finde seinen Grund in der Annahme, dass der angestrebte Schutz des Vertrauens in die Ärzteschaft bei Ablehnung präventiver Maßnahmen nicht vereitelt, sondern nur aufgeschoben werde. Zugleich verweise das Bundesverfassungsgericht auf die “praktisch irreparablen beruflichen Folgen”, die sich für den betroffenen Arzt beim vorübergehenden Verlust der Praxis, seines Patientenstamms und seines Rufs sowie aus der etwaigen Kündigung seiner Kreditlinien ergeben könnten.

Diese rechtlichen Maßstäbe habe auch das Berufungsgericht zugrunde gelegt. Dass es im vorliegenden Einzelfall eine konkrete, bereits vor dem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens drohende Gefahr für das Vermögen der Krankenkassen (a) und das Vertrauen in die Ärzteschaft (b) verneint habe, war revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

zu (a)

Das Berufungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass Art und Schwere des dem Kläger vorgeworfenen Verhaltens die Gefahr weiterer vermögensschädigender Handlungen zu Lasten der Krankenkassen bis zum rechtskräftigen Abschluss des strafgerichtlichen Verfahrens nicht indizierten und es auch keine sonstigen Anhaltspunkte für eine solche Gefahr gebe.

Für den Fall, dass die Verurteilung des Klägers rechtskräftig werden und kein wesentlich neuer Sachverhalt hinzutreten sollte, habe das Berufungsgericht zwar angenommen, dass ihm die erforderliche Zuverlässigkeit fehlen würde, weil sein über nahezu fünf Jahre andauerndes Verhalten in einer Vielzahl von Fällen auf eine verfestigte Neigung schließen lassen würde, sich auch künftig nicht an die beruflichen Pflichten zu halten. Hieraus folge indes kein Widerspruch zur Verneinung einer konkreten Gefahr. Denn aus der unterstellten Neigung folge nicht zwingend, dass die Gefährdung für das Vermögen der Krankenkassen bereits während des laufenden Strafverfahrens bestehe. Vielmehr sei nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts das in erster Linie von den Mitangeklagten installierte System von Scheinfirmen zerschlagen. Überdies lebe der Kläger in geordneten wirtschaftlichen Verhältnissen. Angesichts dieser Umstände sei es vertretbar, anzunehmen, dass der “Druck” des laufenden Strafprozesses und des zu erwartenden Verwaltungsverfahrens über den Widerruf seiner ärztlichen Approbation ausreichen werden, die Einhaltung der Berufspflichten im Zwischenzeitraum bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens sicherzustellen.

zu (b)

Eine konkrete Gefahr für das Vertrauen der Bevölkerung in die Ärzteschaft durch eine weitere Berufsausübung des Klägers für die Dauer des Strafverfahrens habe das Berufungsgericht vertretbar und revisionsgerichtlich nicht zu beanstandend verneint, weil die dem Kläger vorgeworfenen Straftaten weder das unmittelbare Arzt-Patienten-Verhältnis berührten noch seine medizinischen Kompetenzen in Frage stellten. Der Schutz des Vertrauens werde nicht vereitelt, sondern nur bis zu einer Entscheidung über den Widerruf der Approbation aufgeschoben. Ein unwiederbringlicher Vertrauensverlust sei auch mit Blick auf die Höhe der Verurteilung und die Vielzahl der streitgegenständlichen Straftaten nicht zu befürchten. Das Strafgericht habe ebenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr gesehen und von der Verhängung eines Berufsverbots nach § 70 Abs. 1 Satz 1 StGB abgesehen.

(vgl. zu Vorstehendem: BVerwG, Urteil vom 10.09.2020 – 3 C 13.19 unter https://www.bverwg.de/100920U3C13.19.0)

Stellungnahme

Die klarstellende Entscheidung des BVerwG ist für die Ärzteschaft sehr erfreulich, da nunmehr die Regierungsbehörden vor Erlass einer Ruhensanordnung während eines laufenden Strafverfahrens prüfen müssen, ob bei einer weiteren Berufstätigkeit des Arztes bis zum Abschluss des Strafverfahrens eine konkrete Gefahr für ein wichtiges Gemeinschaftsgut besteht, sodass das hiermit praktisch einhergehende vorläufige Berufsverbot zur Abwendung dieser Gefahr erforderlich und verhältnismäßig sein muss und anhand der Einzelfallumstände aus Sicht des Verfassers detailliert begründet werden muss.

Insofern muss deshalb in derartigen Fällen ein besonderes Augenmerk auf die Prüfung und Begründung der konkreten Gefahr in einem Bescheid zur Anordnung des Ruhens der Approbation durch die Behörde gelegt werden, da deren Fehlen oder eine lediglich pauschale Formularbegründung nach Auffassung des Verfassers die Anordnung aufgrund dieses aktuellen höchstrichterlichen Urteils rechtswidrig machen dürfte.

Dr. jur. Jörg Heberer
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Medizinrecht, München
Justitiar BVGD/DGVS